抓住水沙調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”

陜西省延川縣馬家灣淤地壩的壩地上種植著玉米。

□本報(bào)記者趙晨熙文／圖

黃河是中華民族的母親河，黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全。

開展黃河保護(hù)立法，是黨中央部署的重大立法任務(wù)。黃河保護(hù)立法已納入全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法工作計(jì)劃。4月底，水利部發(fā)布了《黃河保護(hù)立法草案（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿），向社會(huì)公開征求意見。

為推動(dòng)全社會(huì)進(jìn)一步增進(jìn)以法治方式保護(hù)黃河的共識(shí)，為黃河保護(hù)立法營(yíng)造良好的輿論氛圍，以“貫徹習(xí)近平法治思想加強(qiáng)黃河保護(hù)立法”為主題的中華環(huán)保世紀(jì)行2021年宣傳活動(dòng)近日在陜西西安啟動(dòng)。記者隨宣傳活動(dòng)采訪團(tuán)深入西安、渭南、延安等地，進(jìn)行實(shí)地探訪。

談到黃河立法，參與此次中華環(huán)保世紀(jì)行宣傳活動(dòng)的水利部黃河水利委員會(huì)政法局副局長(zhǎng)歸帆對(duì)《法治日?qǐng)?bào)》記者說，黃河流域是我國(guó)西北、華北地區(qū)的重要水源，是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，黃河雖流經(jīng)多省區(qū)，但長(zhǎng)期面臨水資源匱乏、泥沙淤積和防洪威脅等困境，通過立法來加強(qiáng)保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，意義重大。

統(tǒng)一調(diào)度黃河水資源

“君不見，黃河之水天上來，奔流到海不復(fù)回?！痹谌藗兊挠∠笾?，黃河這條滔滔大河，蜿蜒九曲，宛如一條永不會(huì)斷的金色緞帶匯入大海。

然而，在20世紀(jì)70年代以后的近30年間，黃河曾多年出現(xiàn)斷流。據(jù)歸帆回憶，1972年至1999年，黃河有22年出現(xiàn)干涸斷流，平均4年斷流3次，1997年還出現(xiàn)了迄今為止最為嚴(yán)重的斷流，斷流長(zhǎng)達(dá)704公里，占黃河下游河道總長(zhǎng)的90％。

“黃河斷流直接引發(fā)河道萎縮、水生物減少、濕地減少等一系列問題，給生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大影響?！睔w帆介紹說，黃河位于歐亞大陸的干旱半干旱地區(qū)，降水稀少，水資源貧乏，僅占全國(guó)2％的水資源，卻承擔(dān)了12％人口、15％耕地以及幾十座大中城市的供水任務(wù)，加之氣候影響、降雨量減少、黃河流域及下游引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉面積和耗水量的迅速增加等原因，使本來就水量貧乏的黃河水資源供求矛盾日益突出，導(dǎo)致黃河下游出現(xiàn)斷流。

由于當(dāng)年黃河缺少統(tǒng)一的水資源調(diào)度管理體制，一旦遇到枯水年份，沿河各地通過引水工程爭(zhēng)搶引水，導(dǎo)致下游斷流日趨嚴(yán)重。為此，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1998年12月，水利部等部門聯(lián)合頒布實(shí)施黃河水量調(diào)度管理辦法，授權(quán)黃河水利委員會(huì)實(shí)行黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，這在我國(guó)七大江河流域中是首創(chuàng)。在對(duì)黃河水資源實(shí)施統(tǒng)一管理調(diào)度后，從1999年開始，黃河未再出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。

2006年7月5日，《黃河水量調(diào)度條例》由國(guó)務(wù)院第142次常務(wù)會(huì)議通過，并于同年8月1日起施行，進(jìn)一步強(qiáng)化了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度制度。

從國(guó)際流域立法實(shí)踐來看，包括美國(guó)1933年制定的《田納西流域管理局法》等法律在內(nèi)，也表明了實(shí)施流域立法統(tǒng)一管理流域水資源的意義。

今年3月1日起，我國(guó)首部流域法——長(zhǎng)江保護(hù)法正式施行，歸帆表示，其立法理念、制度設(shè)計(jì)等對(duì)黃河保護(hù)立法具有重要借鑒意義。

治理水土流失是關(guān)鍵

“九曲黃河萬(wàn)里沙，浪淘風(fēng)簸自天涯。”因?yàn)辄S河中游河段流經(jīng)黃土高原地區(qū)，支流帶入大量泥沙，使黃河成為世界上含沙量最多的河流。

“黃河水少沙多，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)是癥結(jié)所在，抓住水沙調(diào)節(jié)這一‘牛鼻子’是治理關(guān)鍵所在?！睔w帆認(rèn)為，水沙調(diào)節(jié)，治理水土流失是關(guān)鍵，退耕還林是重要舉措。

此次中華環(huán)保世紀(jì)行宣傳活動(dòng)采訪團(tuán)來到了率先在全國(guó)實(shí)施退耕還林的延安市吳起縣。1998年，吳起縣響應(yīng)黨中央提出的“再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)”，開始退耕造林，除人均留兩畝口糧田外，其余坡耕地全部退出。截至2020年底，共完成國(guó)家退耕還林計(jì)劃面積202．46萬(wàn)畝，森林覆蓋率從1997年的8．4％提高到20．3％。

“以前南溝村山上光禿禿沒有一棵樹，刮風(fēng)就是漫天黃沙，下雨天稀泥順溝流，老百姓靠天吃飯，廣種薄收。”談起退耕還林成果，吳起縣南溝村原黨支部書記閆志雄的臉上止不住笑意。他回憶，1998年退耕還林之初，有的村民擔(dān)憂收回耕地，糧食問題無法保障，正是政府每畝地補(bǔ)錢又補(bǔ)糧的政策加上環(huán)境日益改變讓村民有了信心。如今，山上綠化好了，下雨不會(huì)再將泥沙沖入河流，避免繼續(xù)向黃河積蓄泥沙，生態(tài)變化也給村民帶來了實(shí)際效益。2018年，南溝村依托村中的南溝水庫(kù)建成了3A級(jí)景區(qū)，村民通過開農(nóng)家樂收入大幅提高，從1996年年人均收入600多元提高到如今年人均收入1．6萬(wàn)元。

與退耕還林相比，在水土流失地區(qū)各級(jí)溝道中，以攔泥淤地為目的修建的淤地壩更是黃土高原地區(qū)特有的水土保持設(shè)施。

地處陜北黃土丘陵溝壑區(qū)的延川縣水土流失極為嚴(yán)重，全縣1985平方公里土地，水土流失面積1897平方公里。目前通過建成淤地壩1825座，完成水土流失治理面積778平方公里，減少入黃泥沙11632萬(wàn)方。

7月22日，采訪團(tuán)一行來到延川縣馬家灣淤地壩，踩在土壩上，延川縣副縣長(zhǎng)張生瑜用手指著壩下一片綠油油的玉米地說道：“壩地水肥，易于耕作，這片地畝產(chǎn)玉米800公斤，年種植收入200萬(wàn)元，促進(jìn)6000畝坡耕地退耕，鞏固了退耕還林成果?！?/p>

這些舉措只是陜西省治理水土流失的一個(gè)縮影，陜西省人大常委會(huì)副主任劉小燕介紹說，通過退耕造林等舉措，如今黃河流域陜西段已實(shí)現(xiàn)由黃變綠，全省綠色版圖向北延伸400公里，植被覆蓋度達(dá)到60．68％，年均入黃泥沙量從2000年之前的8億多噸降至2．7億噸。

記者注意到，一些治理水土流失的舉措也被寫入了征求意見稿。征求意見稿第二十六條對(duì)淤地壩建設(shè)和管理作出規(guī)定，要求黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜組織開展淤地壩建設(shè)，黃河流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全淤地壩注冊(cè)登記、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和安全認(rèn)定制度，建立淤地壩信息監(jiān)測(cè)機(jī)制。

加大水資源保護(hù)力度

記者注意到，征求意見稿第三條中有黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)量水而行、節(jié)水為重的表述。這充分表明了“節(jié)水”是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)之一。

近年來，陜西省在推進(jìn)黃河保護(hù)立法方面進(jìn)行了積極探索。據(jù)劉小燕介紹，本屆陜西省人大及其常委會(huì)已制定修改省級(jí)地方性法規(guī)32件，審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)43件，涉及黃河流域生態(tài)治理和修復(fù)河道整治、水土保持、污染防治等方面。

值得一提的是，圍繞“水”這條線，陜西省人大及其常委會(huì)也做了多項(xiàng)工作，包括修訂《陜西省飲用水水源保護(hù)條例》、修正《陜西省水土保持條例》等。此外，渭河流域保護(hù)治理?xiàng)l例也在修訂之中，有望在控水方面劃出紅線，力求建立最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度。

盡管黃河流域水保生態(tài)治理取得了一定成績(jī)，但全國(guó)人大代表、陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)方蘭表示，當(dāng)前還存在一些問題，比如農(nóng)業(yè)水資源利用效率仍需提升，2019年黃河流域農(nóng)業(yè)用水占比高達(dá)68．8％，而農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)全流域平均僅為0．562，較低的用水效率進(jìn)一步加劇了黃河流域水資源短缺狀況。方蘭建議，從頂層設(shè)計(jì)和微觀操作層面完善農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步完善水權(quán)配置機(jī)制，提升流域水資源利用效率。

此外，黃河流域涉及9個(gè)省區(qū)，各省區(qū)要協(xié)同治理方能有效，方蘭建議，從國(guó)家立法層面整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)黃河流域的水保生態(tài)治理制度。