生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得全方位開創(chuàng)性歷史性成就

□本報記者張維

到“十三五”末，我國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低48．4％，超額完成下降40％至45％的目標(biāo)，成為全球能耗強(qiáng)度降低最快的國家之一；

2021年，我國清潔能源占能源消費(fèi)總量的比重上升到25．5％，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模，新能源汽車產(chǎn)銷量均居世界首位；

與2015年相比，2021年全國地級及以上城市PM2．5平均濃度下降34．8％，成為世界上治理大氣污染速度最快的國家；

2021年，我國森林覆蓋率達(dá)到23．04％，是近20年來全球森林資源增長最多的國家；

……

數(shù)不過來的“最快”“首位”“最多”，為黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生的歷史性、轉(zhuǎn)折性、

全局性變化作了最鮮明的注腳。能創(chuàng)造出舉世矚目的生態(tài)奇跡和綠色發(fā)展奇跡，生態(tài)環(huán)境部將其根本原因歸結(jié)為“習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的科學(xué)指引”。與此同時，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)也取得了“全方位、開創(chuàng)性、歷史性成就”。

“生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)要堅持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依法深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。”生態(tài)環(huán)境部黨組書記孫金龍表示。

生態(tài)環(huán)境法律體系得到重構(gòu)

十年來，生態(tài)環(huán)境立法實現(xiàn)從量到質(zhì)的全面提升，按照生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤的說法，“務(wù)實管用、嚴(yán)格嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系已基本形成”。而其中最大的亮點就是“生態(tài)環(huán)境法律體系得到重構(gòu)”。

這種“重構(gòu)”以多種形式呈現(xiàn)：完善生態(tài)環(huán)境“基本法”。2014年，全面修改生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律——《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。新環(huán)境保護(hù)法在創(chuàng)新環(huán)保理念、強(qiáng)化政府責(zé)任、完善監(jiān)管制度、加大懲治力度、推動信息公開、引入公益訴訟等方面取得了重大突破，確立了按日連續(xù)罰款等處罰規(guī)則，被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法。

完善生態(tài)環(huán)境單項法。生態(tài)環(huán)境部聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環(huán)境問題，配合全國人大常委會制修訂大氣、水、土壤、固廢、噪聲、放射性等一批污染防治領(lǐng)域的專門法律和濕地保護(hù)、生物安全等生態(tài)要素方面的法律，用法治手段捍衛(wèi)藍(lán)天、碧水、凈土。

創(chuàng)新流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法。生態(tài)環(huán)境部配合全國人大常委會制定長江保護(hù)法、黑土地保護(hù)法，推動黃河保護(hù)法和青藏高原生態(tài)保護(hù)立法，全面提升綠水青山的“生態(tài)顏值”。支持京津冀、長三角、白洋淀流域等協(xié)同立法，通過“小快靈”立法解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，助推區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建更為科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。推動建立以排污許可制度為核心的固定污染源管理制度體系。完善環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管等基本制度。建立嚴(yán)懲重罰的法律責(zé)任追究機(jī)制。

這種加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心與力度，在加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，壓實黨委政府責(zé)任中體現(xiàn)得尤為明顯。2012年11月，黨的十八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”寫入黨章。2017年10月，黨的十九大修改黨章，增加“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識”等內(nèi)容。黨中央制定實施《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改工作辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》等專項黨內(nèi)法規(guī)，并在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等10余部重要法規(guī)中，對生態(tài)文明建設(shè)作出重要制度安排，推動將黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能。

“黨的十八大以來，黨加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，從思想、法律、體制、組織、作風(fēng)上全面發(fā)力，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度不斷健全，為推進(jìn)黨中央決策部署落地見效提供了堅強(qiáng)有力制度保障?！睂O金龍說。

標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實現(xiàn)三個前所未有

在重構(gòu)生態(tài)環(huán)境法律體系的同時，生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)也在加快推進(jìn)，“三個”前所未有的標(biāo)簽，就足以讓其成就熠熠生輝。

標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展速度前所未有。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來不到十年的時間（2012年11月8日至2022年9月9日）里，國家發(fā)布各類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1217項，占50年生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)累計總數(shù)的44％；省級人民政府依法備案地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)265項，占50年累計總數(shù)的77％。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用前所未有。別濤說，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中，綜合考慮了當(dāng)時我國經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的實際狀況和發(fā)展趨勢，并與發(fā)達(dá)國家和國際組織標(biāo)準(zhǔn)比較、銜接，明確了較長時間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，具有一定超前性，能夠引領(lǐng)和推動環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。

值得注意的是，十年來，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實施情況發(fā)生了根本性、轉(zhuǎn)折性變化。盡管1988年《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》和1990年《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》已明確將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)列為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但如何保障其強(qiáng)制力是長期沒有解決的難題?！皬?013年在重點區(qū)域74個城市實施《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》開始，從監(jiān)測評價到信息公開，從目標(biāo)責(zé)任到考核督察，采取了一系列有力措施，使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)真正發(fā)揮了引領(lǐng)和促進(jìn)作用，辦成了這件事關(guān)長遠(yuǎn)的大事要事?！眲e濤說。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的倒逼作用前所未有。十年來污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的排放要求逐步與國際接軌。別濤舉例說，現(xiàn)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物項目共計158項，與美國同類標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定大體一致，但就排放限值而言，工業(yè)常規(guī)污染物和重金屬排放限值與發(fā)達(dá)國家基本相當(dāng)。此外，大氣、水等污染防治法全面強(qiáng)化“超標(biāo)即違法”原則，增加按日計罰、單位和個人雙罰等超標(biāo)處罰方式，加大處罰力度。

“上述這些污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定實施，既大幅降低了主要污染物排放量，也倒逼國內(nèi)重點行業(yè)達(dá)到甚至超過發(fā)達(dá)國家同類行業(yè)的技術(shù)水平，推動了行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級?！眲e濤指出。

打破賠償改革無法可依局面

生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的另一個成就體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方面。

曾幾何時，“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出。“責(zé)任人雖然受到了法律的制裁，但遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題沒有得到解決，破壞的環(huán)境沒有得到修復(fù)，群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益沒有得到保障?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副主任齊霽說。

為此，中央啟動了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。經(jīng)兩年試點探索后，2017年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，提出自2018年起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

引發(fā)社會廣泛關(guān)注的寧夏美利紙業(yè)集團(tuán)環(huán)保節(jié)能有限公司污染騰格里沙漠生態(tài)環(huán)境損害賠償案，成為改革中的一起典型案件，首次以生態(tài)效益抵扣損害，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境損害賠償途徑。

改革成效明顯，成果更是及時上升為國家基本法律內(nèi)容，打破“無法可依”局面。民法典在“侵權(quán)責(zé)任編”中專設(shè)“第七章環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，集中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度。此外，固體廢物污染環(huán)境防治法、土壤污染防治法等法律規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容。福建、四川等21個省份將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在地方條例中予以明確規(guī)定。

相關(guān)制度體系建設(shè)也呈現(xiàn)出肉眼可見的“井噴式”增長。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)國家機(jī)關(guān)，制定并聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》《〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案〉有關(guān)部門重點任務(wù)分工》《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》等制度文件。印發(fā)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦方法等技術(shù)文件，會同國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)6項生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估國家標(biāo)準(zhǔn)，初步覆蓋了全環(huán)境要素。據(jù)統(tǒng)計，各地制定印發(fā)了賠償案件辦理中涉及的線索篩查、鑒定評估、磋商程序、資金管理等方面的402項配套文件，有效提高了制度實施的可操作性。

最直接的結(jié)果即是受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)。據(jù)別濤介紹，截至2021年底，全國已累計辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件約1．13萬件，涉及賠償金額超過117億元，推動修復(fù)土壤超過3695．57萬立方米、林地6155．22萬平方米、農(nóng)田213．88萬平方米、地表水體3．69億立方米、地下水166．63萬立方米、濕地20．00萬平方米、清理固體廢物8984．25萬噸。

孫金龍指出，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)要不斷提高運(yùn)用法治思維、法治方式推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的能力和水平，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。